行政科学自本世纪初被人们逐步认识并得以广泛研究、传播和应用以来，已经跨越了近一个世纪的历程。它从功能主义阶段的静态研究、行为科学阶段的动态研究，到现代科学阶段的系统研究，均不断暴露出诸多局限与不足，并在很大程度上制约着社会行政实践对行政科学理论吸收和运用的范围与程度。与此同时，在政府管理的实践领域，政府职能大规模扩张，大多数国家纷纷陷入财政、管理和信任危机的困境。在新的领域，通过新的视角，寻求新的行政改革“路标”，取得理论上的突破与发展，成为众多理论者和实际工作者追逐的目标。到世纪之交，这一努力已经得到初步回报。人们欣喜地发现，行政科学正在以恢宏的气度，承传统科学理论之精华，融现代科学理论之血脉，努力适应本国或世界各国政治、经济和文化变革的要求，不断开拓研究视野，为人们初步展示出现时代行政学对社会重大课题的强力把握和富于创造力的开掘，预制出世纪之交行政科学发展滚动的基本流向。 

　　一　公共选择理论是６０年代初期在西方经济学界逐渐形成发展起来的一个研究领域。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中与民众相关的政治个体的行为特征，以及由此引出的政治团体的行为特点，是经济学理论在政治学、行政学领域的运用，因而，人们称之为“政治经济学”。６０年代，美国学者犜·犕布坎南首先提出这一理论，并成为该理论的主要传播者和杰出贡献者。到７０年代，这一理论不仅得到美国学术界的重视，而且在欧洲和日本等地开始流传蔓延。１９７１年出版了犠·尼斯克门的《官僚制度与代议制政府》，１９７９年出版了丹尼斯·缪勒的《公共选择》。这些著作的相继问世，使公共选择理论逐步趋向成熟，并在行政领域得以广泛深入地运用和发展。 

　　公共选择理论的基本命题是在推翻哈韦路假设①的基点上建立起来的，认为“自利”是人类行为的出发点，政治家的行为亦不例外。它把政治舞台模拟成一个经济学意义上的交易市场，供方是政府、政治家、官僚和党派，需方是公众、选民和纳税人。供方与需方的行为始终遵循着一个共同的效用最大化的原则，即选民总是把选票投给那些能给他们带来最大利益的人；政治家或官员则总是对那些最能满足自己利益的议案报以青睐。由于自利和贪欲行为的存在，必须通过一定的宪法与规则体系对政治家和官员的行为进行制约。在民主政治体制下，这种制约的最终力量必须来源于普通民众或选民，这也是保证“政治市场”能像经济市场那样合理有效运行的最根本因素。 

　　公共选择理论把分析政府行为效率以及寻找促使政府最有效工作的规则制约体系作为自己理论的最高目标，认为市场有局限性，常会失败，需要政府干预。然而政府的介入只是增加把事情办得更好的可能性，并不具有必然性。选民与政治家的经济人特点及“政治市场”运行的特殊性，决定了政府机构工作的低效性，而且政府的公共政策也会发生偏差。再者，组成政府的政治个体的自利动机与理性决定了政府部门有一种内在的超编、超支倾向。此外，政府的介入还会导致寻租行为的出现，而寻租行为必然导致社会资源的浪费。可见公共选择理论是对非市场决策的经济研究，主题是政治的、行政的，如政府理论、选举规则、官僚制度等等，但方法却是经济学的。二者之间，可以作如下比较： 

　　（１）传统行政学研究是把各级公共组织看作是不可分割的有机体，从整体的角度分析其行为和特征。国家通常被看作为代表整个社会的唯一决策单位，公共利益完全独立于个人利益。与此相反，公共选择理论采用个人主义方法论，把决策者个人视为基本单位，而且是唯一的最终决策者。  

　　（２）在行政领域，其研究的着重点是如何提高行政效率；如何制定出最好的决策，如何避免最坏的决策；在什么体制下会产生好的决策，什么体制下会产生最坏的决策，等等。而公共选择的着重点是人的经济学，是公共利益的增进问题。它把理论建立在自利的经济人的基础之上，认为一个人不论处于什么地位，由其组成的政府不论处于什么体制，本性都是追求个人利益的最大化。因而，认为个人特征是主要的，体制是次要的。如果一味地强调体制的作用，把它作为最重要的因素来对待，则无法解释一个人在同一制度下，为何表现出利他利己多种截然不同的行为方式。 

　　（３）公共选择理论认为经济的基本命题不是“选择”，而是交易，即不同经济个体之间的交换。行政领域同样如此，重要的不是社团、党派和国家，而是这些集团之间和组成集团的个体之间出于自利而进行的一系列交换活动。过去把政府看作是大公无私和公共利益的代表是不适当的，其实是政治家和官员进行交易的市场，人们通过交易也能获益。因而，公共选择理论告诫人们，不要寄希望于选举出某些道德高尚的领导者，或者通过提
高参与“游戏”者的政治觉悟来解决某些行政和社会问题，而应当通过制定产生和约束领导者的规则来实现效能和效率的增进。但是，公共选择理论对政府面临的问题及其原因的研究并无独到之处，但可贵的是它提出了解决问题的一些思路。它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。既然“政府失灵”、效率低下且历次改革收效甚微，那么打破政府垄断地位，建立公与公、公与私、私与私之间的竞争机制，对公众来说不失为一种好的选择。 

　　二　著名预言学家托夫勒认为，“大烟囱时代”向“超级信息符号经济时代”的转变，动摇并改变了西方原有的社会政治和经济结构，大工业、大民族国家的大多数人的统一意志的民主内容发生了重大变化。无数的少数派权力取代了具有关键合法性的多数派统治②。由于信息的普遍化、知识的大众化，社会利益、价值、媒体出现了多元化的发展趋势，社会已无法用统一标准来衡量社会成员的行为。日新月异的社会现实带来了权力的迅速分散。具有各种不同的政治观念和政治利益的集团急剧生成，“在一个国家范围内许多相对自治（独立的）组织（子系统）的存在”成为普遍性事实。这些相对独立或自治组织的存在构成了社会的不稳定因素，也向社会的整合能力提出了严峻的挑战。因为，各种“组织可能利用这种机会增加不公正或使之永久存在而不是使之减少，利用这种机会助长其成员的狭隘个人主义而不是关心广大公众的利益，甚至削弱或毁坏民主本身”③。因此，在其之间建立某种机制使其达到均衡状态促进政权和社会的稳定，成为现时代行政学研究的迫切课题之一。