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| 论行政成本 |
| 作者：刘华富 来源：学说连线 责任编辑：slh 更新日期：2006-3-10 13:09:00 |
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| 论行政成本 |
［提 要］行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗，它由机构成本、运行成本和专门成本三部分组成。行政成本可以从不同的角度进行分类研究。降低行政成本，建立“经济型”政府，可以减轻民众的负担，重塑党和政府在民众中威望。可以从多种途径降低行政成本。
江泽民同志在党的十六大报告中，首次在党的历史性文件中使用了行政成本的概念。什么是行政成本？为什么要降低行政成本？怎样降低行政成本？本文对此作一探讨。
一、行政成本的分类
行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗。政府是由庞大的政府机构组成的。建立政府机构要消耗大量的经济资源，如建筑物、办公设施、交通工具、通讯工具、办公用品，等等。这一部分资源消耗我们可以把它称之为机构成本；这个机构要正常运行也要消耗资源，如行政办公费用、人员工资、奖金、福利等等，这部分成本我们可以把它称之为运行成本；政府进行某些特定的行政活动时，还要专门消耗一些资源，如为了加强国防建设，需要组建国家军队、进行军事科学研究、修建军事工程、购买军事装备；政府制定某项政策，需要进行大量的调查研究、分析论证；政府举办某项工程，需要专门投资，如此等等，政府进行某些特定行政活动所消耗的资源，我们可以把它称之为专门成本。从成本发生过程看，行政成本是由机构成本、运行成本、专门成本三部分组成的。
按照行政决策过程，行政成本可以分为设计成本、推行成本和调整成本。这是国内外学者已经提出的行政成本分类。设计成本是按照行政目标进行政策设计的成本。在政策设计阶段，首先要进行大量的调查研究，广泛收集与行政决策相关的各类信息，为此必须付出收集成本；其次，在广泛收集信息的基础上，还要组织各类专家制定方案，并对各种方案进行评估选优，在这一阶段会形成制定成本；再次，筛选出来的行政决策方案还要广泛征求各方面的意见，吸收社会各阶层人士参与决策，形成参与成本。所以设计成本包括收集成本、制定成本和参与成本。行政决策方案正确与否，还要经受实践的检验。为了避免行政决策的失误造成严重的社会损失，一些重大的行政决策还要先行试点，在试点过程中，也要花费人力、物力和财力，形成试点成本；决策试点如果成功，在面上予以推广，又要花费推广成本。试点成本和推广成本构成推行成本。调整成本是指行政决策在推行过程中，若有不足之处，必须进行及时调整和修正；新政策在贯彻执行中，行政系统内部的上下左右的关系也必须进行新的协调配合，而这些修正、调整、配合需要投入人力、物力和财力形成的成本支出。设计成本、推行成本和调整成本可以统称为行政决策成本。
按是否可以直接计算，行政成本可分为直接成本和间接成本。直接成本是可以直接计入行政活动的成本。间接成本是不直接计入行政活动，但进行行政活动时又必须消耗的社会经济资源。举例来说，召开一个会议，会议费支出是直接成本，但参会人员的差旅费、住宿费、交通工具消耗等费用，不直接计入会议成本，但却是必不可少的成本支出。间接成本也是行政成本的一个重要组成部分，对于某些行政活动来说，间接成本甚至可能高于直接成本。间接成本与直接成本的关系可用下面公式表示：
B=xA
Z=A+B
式中，A是直接成本，x是系数，B是间接成本，Z是行政总成本。
例如，假设召开一个100人参加的会议，会议费支出是30，000元，平均每人支出的差旅费、住宿费、交通费是200元，很容易算出，系数x为2/3，间接成本约为30，000*2/3=20，000元。考虑了间接成本后，这个会议的总成本就不是30，000元，而是50，000元了。
行政成本还可以分为内在成本和外在成本。我们来看一个客观存在的事实：政府为了得到税收收入，必须制定相关的法律法规，设立征收管理机构，配置相应的工作人员与设备，为此要付出征管成本。除此之外，企业与个人要办理税务登记、申报、交纳、年审等工作，为此也要耗费大量的人力、物力、财力资源，人们通常把它称之为奉纳成本。政府为得到税收而付出的征管成本是内在的，企业与个人为向国家交纳税收而付出的奉纳成本是外在的。什么是内在成本呢？内在成本就是政府为维持自身的生存与运转、或履行其职能而进行某一行政活动、或为社会提供公共产品而付出的资源消耗。外在成本又叫社会成本，它是公众消费或享用政府提供的公共产品、或接受政府行政行为时所支付的成本。
明确公众消费政府提供的公共产品或接受政府的行政行为要支付大量的外在成本，在我国，对于改进政府工作、改进政府管理具有特别重要的意义。在从计划经济向市场经济转轨的时期，政府对社会经济管理方式的转变严重滞后是政府工作的一个突出现象，它最明显的特征是从过去的“计划经济”转向现在的“证件经济”。什么是“证件经济”？简言之，就是政府对社会经济的管理从过去的计划管理变为“证件”管理。用老百姓的话说，过去是会议多，现在是“证件”多。中国的公民与企业要办的证件之多，恐怕要算世界之最。一些政府部门为了自己的局部利益，在“强化管理”的借口下，大量办证，四方八面收钱；企业办了证，交了钱，接受了政府的摊派，谁也不管。据作者曾经创办企业，经营企业的经验，企业办一个证所耗费的人力、物力、财力一般为所交纳证件费用的5-10倍，这还不算办有些证所需要的“幕后交易费”。政府行政不仅要有成本观念，而且还要有大成本观念，不仅考虑内在成本，还应考虑外在成本，决不能为了部门利益去损害民众的利益！
按成本的习性，行政成本也可以分为固定成本、变动成本和边际成本。固定成本是不随政府行政活动数量的增减变化而变化的那一部分成本。变动成本是指随政府行政活动数量增减变化而变化的那一部分成本。边际成本是增加政府行政活动所增加的成本。
其他行政成本：
沉没成本，又称沉入成本。指由过去行政决策引起、并已支付款项的成本。沉没成本在决策中经常使用。使用沉没成本决策时，对于已经发生的沉没成本一般不考虑，只按净收入大小或将来或全局的利益来对方案进行选择。
重置成本，又称现时成本。指目前从市场上购买同一商品所需支付的成本。重置成本一般低于历史成本，其原因在于物质产品的精神磨损。重置成本在政府资产管理和采购决策中具有重要的意义。
差异成本，又称差别成本。差异成本分广义和狭义两种。广义差异成本是指两个以上备选方案的预计成本之差。狭义的差异成本指由于行政活动量的增减而引起的成本增减额。
机会成本，又称选择成本。它是指把一定的资源用于某一行政活动所放弃的另一行政活动，所放弃的行政活动就是机会成本。
专属成本，又称特定成本。它指可以明确归属的固定成本。如建筑物的折旧费。
二、降低行政成本的意义
江泽民同志在党的十六大报告中，把提高行政效率，降低行政成本作为行政体制改革的核心要求之一提出来，这表明行政成本问题已经引起了党和政府的高度重视，同时，也为深化行政体制改革，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制“指明了方向。
降低行政成本首先是建立“经济型”政府的客观要求。长期以来人们比较关注政府的廉洁、效能问题，却很少注意政府的“经济、节约”问题。政府机构愈来愈庞大，人民为维持政府所支付的代价愈来愈高，应当引起人们的重视。建立经济型政府是民众对政府的期望。经济型政府是这样的政府：获取有限的社会经济资源，尽量让人民修养生息的；用有限的资源投入，最大限度地为社会供给公共产品。经济型政府也是一个讲究行政成本，讲究行政效率的政府，因为政府办同样的事消耗的资源最少，或消耗同样的资源办更多的事，就是政府效率的提高。经济型政府还是一个廉洁的政府，因为经济型政府要求尽量降低行政成本，要求实行严格的行政成本核算，使政府的每一笔支出都保持在合理的范围内，并接受社会的监督。我们需要一个经济、节约型的政府，而不是一个费宏效低的政府！
其次，降低行政成本，有利于减轻人民的负担。政府作为上层建筑，它本身是不生产物质财富的，但政府要生存、政府机关要运行、政府要履行它的职能、政府要为社会提供公共产品，却要消耗大量的物质财富。政府花的每一分钱都来自于民众。降低行政成本，实际上就是减轻民众的负担。应当特别指出，降低行政成本不但要求降低政府行政的内在成本，更应降低它的外在成本。降低政府行政的外在成本，往往比降低政府行政的内在成本更能减轻民众的负担。
复次，降低行政成本有利于转变政府作风，重塑党和政府在民众中的威信。我们党在长期的革命战争中，依靠人民群众推翻了三座大山，建立了新中国；新中国建立后，党和政府领导人民群众医治战争创伤、恢复经济、建设社会主义，也取得了令人瞩目的成就，赢得了人民群众的尊敬与信赖。特别是改革开放以来，党和政府在大政方针的决策方面，是深受人民群众拥护的。但是，毋庸讳言，近年来，党和政府在人民群众中的威信却在降低。产生这种现象的原因是多方面的，而政府不讲行政成本是最重要的原因。由于政府不讲究行政成本，使政府的开支愈来愈大，而要维持庞大的政府开支，就不可能实行“轻徭薄赋”、与民修养生息的政策，必然用各种苛捐杂税进行“横征暴敛”，这必然引起民众的不满；另一方面，由于不讲行政成本，不进行严格的成本核算，办事铺张浪费，再加之部分官员贪污腐败，造成政风日下，并带来社会日益糜烂，对此，人民群众怎能没有意见？树立政府行政的成本观念，进行严格的行政成本核算，一方面尽量减轻人民负担，另一方面保持政府的经济、廉洁、高效，以尽量少的行政成本，为人民办更多的实事，是重新树立党和政府在人民群众中享有崇高威信的有效途径。 |
| 《上篇：关于企业考核制度的一些问题 试论我国古代基层官员任期制的实践——兼论当前基层领导干部任用中的弊端 ：下篇》 |
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