摘　要:随着公共管理主体范式研究的深入,对于执政党在我国公共管理中的地位问题的研究也随之深入。由于我国执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性,因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。这一认识有利于完善公共管理的主体范式和建立公共管理的生态理论,也有利于公共管理理论与实践相结合、公共管理实践的治理化和公共管理理论的本土化。 

    我国公共管理理论发端于行政管理或公共行政理论,后者主要研究对象是国家行政组织(政府)对国家事务、社会事务和自身事务的管理活动及其规律。随着公共管理理论在我国的兴起,对于公共管理主体范式的研究也在深入。与公共行政相比,公共管理的主体范围要大得多,学界一般认为公共管理的主体不仅限于政府,而且还包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,亦即现在人们通常所说的第三部门。这固然不错,但很少有人把我国的执政党视为是公共管理的主体,或者回避了对执政党这一主体的研究。笔者认为,深入研究公共管理的主体范式,必须正确认识执政党———中国共产党这一特殊的公共管理主体。 

   一、执政党执政行为的公共性 

   公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”〔1〕(Ｐ6)判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性,“公共性是公共管理的本质属性之一。”〔2〕(Ｐ13)从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。作为执政党的中国共产党的执政行为就具有鲜明的公共性。 

   1 执政宗旨的公共性 

   中国共产党代表最广大人民群众的利益,这是党的执政之基。党纲开宗明义地指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国各族人民利益的忠实代表,是中国社会主义事业的领导核心。”共产党有着鲜明的阶级性,但共产党作为工人阶级的政党,是代表最广大人民群众的利益的,是为全体人民的公共利益服务的。正如江泽民在建党80周年的讲话中指出:“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益,就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作,必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿,充分发挥人民群众的积极性主动性创造性,在社会不断发展进步的基础上,使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。”这些都说明党的执政宗旨具有典型的公共性。 

   2 执政方式的公共性 

   首先,执政党执政方式的首要任务是组织政府。外国政党组织政府的方式是:“政党大选获利的回报就是政府的职位和权力,借此它可以将政府的政策转到自己的轨道上来。”〔3〕(Ｐ218)我国的执政党不是通过大选得到执政地位,而是通过长期革命取得政权后组织了自己的政府,并且通过党管干部的方式,领导政府的活动。组织政府活动具有公共性,这与私人领域的活动截然不同。其次,执政党执政的利益是公共利益。共产党是由工人阶级先进分子组成的,但是共产党不仅代表工人阶级一个阶级的利益,而是代表工人阶级、农民阶级以及其他社会阶层的公共利益。再次,执政党的执政行为具有广泛的参与性。这种参与是多方面的:一是活动的参与性,人民是国家的主人,一切权力属于人民,人民代表大会制度使得更多的人参与政府公共事务;二是空间的参与性,人民代表的活动有广阔的空间,我们有专门的人大机构,人大代表可参与到政务的一切领域中实现监督;三是信息的参与性,执政党的活动是公开的,执政行为也是公开的,接受来自各个方面的监督和制约,民主参与是民主政治的要求;四是资源的公共性,执政党执政的成果面向社会公开,执政党提供的社会服务对于任何人来说都可以享受。因此,我国的执政党执政方式具有公共领域的行为特点,与私人领域的行为截然不同。3.执政产品的公共性首先,执政党提供了政府制度变迁所需的基本资源。一是公共管理所必需的宪法制度和法制体系。“宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础,宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式,规定了社会制度、国家制度的基本原则。”〔4〕(Ｐ60)宪法秩序和法制体系的确立是公共管理赖以进行的社会政治基础,而这些是在共产党领导下所完成的,这是党执政的最核心的执政产品。二是先进的执政文化。共产党是先进文化的代表,建设有中国特色的社会主义文化,就是以马克思主义为指导,以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标,发展面向现代化、面向世界、面向未来的,民族的科学的大众的社会主义文化。执政党提供先进的执政文化对于政府制度变迁起着非常重要的作用。先进文化节省了政府变革的运行成本,能减少强制执行法律和政策的费用,增加公众对政权合法性的信任度,维护社会秩序稳定,减少因改革而带来的负面影响。三是有效的产权制度安排。明晰化的产权制度是市场经济运行的基础,只有具备明晰化的产权制度才可能产生自由合约,才可以产生最优效率的交易。产权制度界定产权权能主体的归属,同时界定产权运作的收益分配制度。共产党执政提供了有效的产权安排,目前我国正在规范市场经济秩序,创造良好的经济运行的外在条件,尽可能地减少经济的外部性,利用法律制约利益集团,通过产权重构实现财富和利益的再分配。其次,执政党提供了社会正常运行所需的生态环境。长期以来,共产党在执政的过程中非常注意社会的正常运行和快速发展,“发展是硬道理”,要发展就需要良好的社会环境。我们党根据马克思主义理论创造了良好的改革开放环境,并与环境相适应适时做出政策调整。一是提供了社会正常运行所需的国家安全环境。党指挥枪,人民解放军保障了国家安全,也保障了社会稳定。国家安全环境是社会发展最基本的公共产品,公共管理活动有了这一生态环境才能顺利进行。二是提供了社会正常运转所需的国家机构协调环境。西方国家在三权分立基础上建立各种国家机构,各种机构之间相互制约,这种体制虽然具有一定优越性,但是缺点也很明显,即机构的协调性差。我国执政党对于全部机关都实行领导,通过干部的配置来执行党的路线方针政策,党的干部必须服从党的领导,各个国家机关之间虽然职能分开,各司其职,但是一旦机构之间出现矛盾,我国没有不同政党利益之争,便于执政党的协调,大大降低了公共管理主体行为的成本。三是提供了政府和市场之外的公共管理生态环境。由于公共物品、外部性、垄断(尤其是自然垄断),市场失灵普遍存在。政府干预对市场失灵有极为重要的补充作用,但是政府干预也不是万能的,政府也会出现失灵。政府失灵表现为:政府官员滥用权力、严重的官僚主义、较大的盲目性、政府部门扩张的内在动机等。对于市场失灵和政府失灵来说,我国执政党是公共事务管理的另一支特殊的力量。我国执政党是一个强有力的政党,它可以通过自身的建设来解决官员个人的素质问题,对防止或减少滥用权力、克服官僚主义、制约政府部门的扩张起着重要作用。共产党为公共管理提供了良好的人文生态环境。